Rückverfolgbarkeit
Zur Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln gemäß Art. 18 der EG-VO 178/2002
Rechtsanwalt Eberhard Millarg, Habichthorst 36, 22459 Hamburg
Vortrag (im Wesentlichen unverändert)anlässlich der Jahrestagung des DVAI am 30. 10. 2003, Wien
Einleitung
Meine Ausführungen beginnen mit der Skizzierung dreier Sachverhalte, mit denen ich mich in den letzten Jahren in meiner anwaltlichen Praxis zu befassen hatte.
Fall 1:
Eine Frau wurde beim Verzehr von Thunfisch aus der Dose von den Folgen einer Fischintoxikation befallen – Schwellungen im Mund- und Rachenbereich, Beeinträchtigung der Atmung, Hautausschlag. Der Ehemann, der auch von dem Doseninhalt aß, blieb unbeeinträchtigt.
Die Lebensmittelüberwachung war auf den Plan gerufen. Sie verlangte Rückruf und Rücknahme sämtlicher Ware identischer Aufmachung mit demselben – mit Tag, Monat und Jahr ausgewiesenen – Mindesthaltbarkeitsdatum.
Das wurde unsererseits abgelehnt, nachdem die Mandantin sich kurz vor meiner Einschaltung praktisch schon in jene Richtung „committed“ hatte und unter der Androhung unmittelbarer behördlicher Maßnahmen stand.
Die auffällig gewordene Thunfischdose trug indes zusätzlich eine umfängliche Loskennzeichnung, die nicht nur minutengenau den Produktionszeitpunkt auswies, sondern zudem auch den codierten Namen des Fischkutters, von dem der zu der fraglichen Ware verarbeitete Angel-Thunfisch angelandet worden war. Der Sachverhalt spielte insoweit in einem Drittland, das von der Europäischen Gemeinschaft für den Fischimport zugelassen ist. Wir konnten durch – handschriftlich geführte – umfängliche Dokumentationen nachweisen, dass der Fisch auf dem Kutter, beim Löschen des Kutters, beim Verbringen in die Produktionsstätte und bei der Verarbeitung ordnungsgemäß behandelt und wiederholt sachkundig kontrolliert worden war.
Es gelang, die Rückruf- und Rücknahme-Gelüste der Überwachung angesichts der Erkenntnis, dass vermutlich nur ein Thunfisch in den Zustand von „Gammel“ übergegangen war, auf einen eingegrenzten Zeitraum um die zu beanstandende Dose herum zu beschränken und uns die Rückruf- und Rücknahme-Aktion selbst organisieren zu lassen. Dieser Zeitraum erfasste aber immerhin noch rund 200.000 ausgelieferte kleine Thunfisch-Dosen. Von diesen gelangten schließlich – vom Handel aus seinen noch vorhandenen Beständen ausgesondert und von Verbrauchern an den Handel zurückgegeben und alles von über 100 Standorten in ganz Deutschland per LKW zusammengekarrt – nur noch rund 2.000 Dosen in meinen Einflussbereich nach Hamburg, wo ich sie unter Aufsicht und mit Bescheinigung der öffentlichen Müllverbrennung vernichten ließ. Alles andere war offenbar schon – ohne irgendwelche negativen Folgen – verzehrt worden.
Fall 2:
Tomaten-Ketchup wird von der Überwachung wegen Verarbeitung vermeintlich schon in partiellen Verderb übergegangenen Tomatenmarks beanstandet. Der Beurteilungsmaßstab dafür ist unsicher und umstritten. Das Ketchup ist nicht nur mit MHD nach Tag, Monat und Jahr, sondern zusätzlich mit Loskennzeichnung versehen. Dies ermöglicht – teils wiederum nur mittels hand- oder maschinenschriftlicher Dokumentationen – den Nachweis, Tomatenmark welcher Provenienz verarbeitet wurde und dass es vor Verschiffung wie auch vor Weiterverarbeitung nach einer für den internationalen Handel verbindlich vorgegebenen, nicht mit der von der Überwachung zugrunde gelegten Untersuchungsmethode identischen, auf Verderbfreiheit überprüft wurde. Das Verfahren wird sanktionslos eingestellt.
Fall 3:
In einem Eintopf in Konservendose wird von einem Verbraucher ein Metallstückchen gefunden. Die Überwachung charakterisiert es als einen Span der betreffenden Dose. Es wird über die Unzulänglichkeit des Dosenmaterials bzw. die Möglichkeit eines Rückstands aus der Dosen- oder Deckel-Fertigung korrespondiert, ebenso über die Verwendung eines unzulänglichen Dosenöffners. Schließlich meint die Überwachung, es gehe nicht um einen Teil von Dose oder Deckel, sondern möglicherweise um eine Abspänung von einer Produktionsmaschine.
Man trifft sich im Produktionsbetrieb. Anhand der wiederum zusätzlich zum exakten MHD vorhandenen Loskennzeichnung lässt sich nachvollziehbar belegen, dass in den Eintopf eine in Großkonserven bezogene Zutat eines bestimmten von mehreren Zulieferern verarbeitet worden ist. Auch von dessen Großdosen stammt das Metallteil jedoch nicht. Gleichwohl werden die Untersuchungen auf dessen Betrieb ausgedehnt. Es kommt heraus, dass es bei der Produktion der Zutat einen zeitlich punktuell exakt eingrenzbaren Maschinendefekt gegeben hat und dass das Teilchen dabei in die Zutat gelangt sein muss.
Der Zulieferer arbeitet noch nicht mit Metalldetektoren, wohl aber die Mandantin. Man geht schließlich davon aus, dass der Vorfall bei dem Zulieferer ein absolut singulärer gewesen ist und ebenso das Durchschlüpfen des Teilchens durch die Detektoren der Mandantin. Das Verfahren wird von der Überwachung eingestellt, und es gibt keine zweite Verbraucherbeschwerde dieser Art.
Über den durch diese Schilderungen vermittelten Praxisbezug hinaus sind aus den drei Sachverhalten im Hinblick auf das später Folgende vorab einige Schlussfolgerungen zu ziehen:
Erste Erkenntnisse
Die erste Schlussfolgerung zur „Rückverfolgbarkeit“ im Sinne unseres Themas, also des Artikels 18 der sog. Basis-Verordnung, ist offensichtlich keine absolute Novität. Sie hat ersichtlich etwas mit der bereits seit über 10 Jahren praktizierten Loskennzeichnung zu tun, die durch EG-Richtlinie vorgegeben und in die mitgliedstaatlichen Rechte umgesetzt wurde. Mancher mag sicherlich ähnlich positive Erfahrungen mit der Loskennzeichnung vermitteln können wie die zuvor geschilderten.
In den mittlerweile schon zahlreichen Äußerungen zur Rückverfolgbarkeit taucht die Loskennzeichnung allerdings oft gar nicht oder nur „by the way“ auf. Andererseits: Im ZIPFEL kennt die Kommentierung der Loskennzeichnungs-Verordnung zwar schon die Basis-Verordnung, erwähnt aber deren Artikel 18 nicht.
Mit der zweiten Schlussfolgerung aus meinen Fall-Schilderungen wende ich mich direkt dem Absatz 4 von Artikel 18 der Basis-Verordnung zu. Dort heißt es, zur Erleichterung der Rückverfolgbarkeit seien Lebensmittel – und jetzt wörtlich – „durch sachdienliche Dokumentation oder Information … ausreichend zu kennzeichnen oder kenntlich zu machen“.
In einer Stellungnahme zu Artikel 18 habe ich gelesen, dass Absatz 4 Vorgaben zur innerbetrieblichen Handhabung der Rückverfolgbarkeit enthalte. Jedoch: Die Vorschrift bezieht sich ausdrücklich nur auf das Erscheinungsbild von Lebensmitteln selbst, also deren Aufmachung, so wie sie dem Verbraucher gegenübertritt – und die Vorschrift liest sich weiter, dass Kennzeichnung oder Kenntlichmachung – wiederum wörtlich – „gemäß den diesbezüglich in spezifischen Bestimmungen enthaltenen Auflagen“ zu erfolgen haben.
Nach meinem Verständnis wird damit nur pauschal auf andere Gemeinschaftsrechtsakte verwiesen, wie eben auf die Loskennzeichnungs-Richtlinie oder etwa auf die am 18. Oktober 2003 publizierte EG-Verordnung Nr. 1830/2003 über die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung im GVO-Bereich, aber auch auf etwa noch kommende, andere Rechtsetzungsakte.
Für das Verständnis der Basis-Verordnung gibt deren Artikel 18 Absatz 4 meines Erachtens jedoch nichts her. Er zeigt andererseits, dass es speziellere, konkretere Vorschriften als in der Basis-Verordnung geben kann, vielleicht auch noch geben muss. Letzteres wird partiell bestätigt durch den folgenden Absatz 5 des Artikels 18, wonach die Europäische Kommission zum Erlass von Anwendungsvorschriften zu Artikel 18 im Regelungsausschussverfahren ermächtigt wird, allerdings nur bezogen auf „bestimmte Sektoren“.
Ein letzter, dritter Punkt soll noch vorab behandelt werden, bevor ich dann zu dem verbleibenden Artikel 18 mit seinen Absätzen 1 – 3 und damit zusammenhängenden Vorschriften der Basis-Verordnung komme: Hier und da habe ich die lapidare Aussage gefunden, von dem Gebot der Rückverfolgbarkeit seien Lebensmittel-Bedarfsgegenstände, also insbesondere jedwede Verpackungsmaterialien, nicht erfasst.
Das ist nach dem Wortlaut der Basis-Verordnung in der Tat rechtlich zutreffend, wenngleich doch auch verwunderlich. Denn im 11. Erwägungsgrund für den Erlass der Verordnung heißt es immerhin, „die
Ungeachtet dessen ist nachdrücklich anzuraten, allen hier so genannten Berüh-rungsmaterialien von Lebensmitteln im wohlverstandenen Eigeninteresse die gleiche vorsorgende Aufmerksamkeit zuzuwenden wie den Lebensmitteln selbst und auch insoweit für einen Krisenfall auf Rückverfolgbarkeit bedacht zu sein. Das einleitende Beispiel mit dem Metallspan ließe sich um weitere aus langjähriger Praxis ergänzen, etwa zur Rückverfolgbarkeit von Glas-Verpackungen unterschiedlicher Lieferanten wegen darin aufgefundener Glassplitter.
Schließlich ist nunmehr zur eigentlichen Rückverfolgbarkeit nach der Basis-Verordnung einiges zu sagen.
Weitere Einzelerkenntnisse
Auf der Zunge zergehen lassen will ich mir – und ein Ohrenschmaus für Sie wird sein – die Definition in Artikel 3 Ziffer 15 der Basis-Verordnung:
Soweit in der Verordnung verwendet, bezeichnet der Ausdruck „Rückverfolgbarkeit“ die „Möglichkeit, ein Lebensmittel, …, ein der Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, dass er in einem Lebensmittel … verarbeitet wird, durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen“.
Soweit in dieser Begriffsbestimmung noch Futtermittel angesprochen sind, habe ich diese unerwähnt gelassen.
Die im Einzelnen genannten Dinge – um sie unter diesen Oberbegriff zu fassen – sollen also „verfolgt“ werden können – nicht notwendigerweise nur zurück, sondern offenbar auch vorwärts, nach vorne (also auch: Weiterverfolgung).
Eine Definition wie die zitierte abverlangt noch nichts, auferlegt noch keine Pflichten, sie erschöpft sich in der Anordnung, dass der definierte Begriff, an anderen Stellen des Regelungswerks verwendet, so zu verstehen ist, wie er vorab umschrieben wurde. Nur nebenbei: Die schon erwähnte GVO-Rückverfolgbarkeits- und Kennzeichnungs-Verordnung jüngsten Datums definiert ihren Begriff der Rückverfolgbarkeit eigenständig und verweist nicht etwa auf die Definition der Basis-Verordnung, was sie indes für andere von ihr verwendete Begriffe tut. Es gibt also offensichtlich verschieden ausgestaltete Rückverfolgbarkeiten, von denen die in der Basis-Verordnung als die allgemeinste anzusehen ist.
Wem werden nun bezüglich der vorgesehenen Möglichkeit der Verfolgung von Lebensmitteln usw. welche Pflichten auferlegt? Hierzu gibt es eine Auskunft in Artikel 19 betreffend die „Verantwortung“ der sog. Lebensmittelunternehmer. In seinem Ab-satz 2 heißt es für die Lebensmittelunternehmer in Handel und Vertrieb, dass sie u. a. Verfahren zur Rücknahme nicht sicherer Lebensmittel vom Markt einleiten und sachdienliche, "für die Rückverfolgung" solcher Lebensmittel erforderliche Informationen weitergeben, z. B. an deren Hersteller sowie die zuständigen Behörden. An dieser Stelle – und nur an dieser – wird die Verknüpfung der Rückverfolgbarkeit mit der Produktsicherheit und mit der Produktrücknahme im Falle von Sicherheitsmängeln aus dem Verordnungstext deutlich, sonst an keiner Stelle.
Welche Informationen stehen Handel und Vertrieb – auch schon vor Wirksamwerden der Basis-Verordnung im vorliegenden Bereich mit Beginn des Jahres 2005 – zur Verfügung? Es sind dies aufgrund der existenten Kennzeichnungspflichten Name und Verkehrsbezeichnung des Produkts, der gekennzeichnete Produktverantwortliche sowie die Loskennzeichnung, hilfsweise und in weitaus selteneren Fällen nur die Kennzeichnung des Mindesthaltbarkeitsdatums (MHD). Diese Daten sind sowohl „für die Rückverfolgung“ als auch für eine Produktrücknahme und ebenso für einen etwaigen Produktrückruf vom Verbraucher „sachdienlich“ und erforderlich. Ob künftig zugunsten von Handel und Vertrieb weitere, der Rückverfolgbarkeit dienliche Informationen hinzukommen müssen, wird sich im Folgenden zeigen.
Mit welchen Rückverfolgbarkeitspflichten konfrontiert die Basis-Verordnung nun – und mit dieser Frage hat das Herumdrücken um als konfliktträchtig erachtete Formu-lierungen des Artikels 18 Absätze 1 – 3 ein Ende – die Vertrieb und Handel vorgela-gerten Stufen der sog. Lebensmittelkette?
Ich fange wiederum mit dem Einfachsten an und komme dann zum Schwierigeren oder jedenfalls weithin als eigentlich problematisch Angesehenen:
Insbesondere den herstellenden und verarbeitenden Lebensmittelunternehmern wird ein Zweifaches abverlangt:
Sie – so Artikel 18 Absatz 2 Unterabsatz 1 – müssen in der Lage sein, jede
Die sächlichen Objekte der Pflicht zur Feststellbarkeit – ich bestätige es Ihnen – sind also identisch formuliert wie die in der zuvor zitierten Rückverfolgbarkeitsdefinition.
Und die herstellenden und verarbeitenden Lebensmittelunternehmer werden zudem verpflichtet – so Artikel 18 Absatz 3 – zur Feststellung der anderen Unternehmen, an die ihre Erzeugnisse geliefert worden sind (u. a. der Handel).
Bezüglich beider Bereiche der Feststellbarkeit – also stromaufwärts / one step up und stromabwärts / one step down – sind zudem Systeme und Verfahren einzurichten, mit denen die jeweils verpflichtend vorgegebenen Informationen den zuständigen Überwachungsbehörden auf Aufforderung hin mitgeteilt werden können bzw. zur Verfügung zu stellen sind.
Durch Artikel 18 Absätze 2 und 3 wird nach deren klarem Wortlaut also nicht auferlegt eine Pflicht zur Information darüber, welche von den erhaltenen Stoffen zu welchen Endprodukten verarbeitet und als deren Bestandteile mit diesen an wen geliefert wurden. Insofern belassen es jedenfalls die beiden Absätze bei einer Situation, die in einer Kommentierung der Vorschrift als „Blackbox“ charakterisiert worden ist – aus der Perspektive der Überwachung sicherlich ein Reizwort. Anders formuliert, zumindest die Absätze 2 und 3 der Basis-Verordnung verlangen keine produktbezogene Rückverfolgbarkeit. Ob sie anderenorts verlangt wird, bleibt noch zu klären.
Soweit „Systeme und Verfahren“ zur Offenlegung und Weiterleitung der Informationen über Lieferanten und deren Lieferungen – zum einen „up-stream“, zum anderen „down-stream“ – gefordert werden, ist vielfältig diskutiert worden, ob damit investitionsträchtige EDV-Installationen gemeint seien – durchgängig wohl mit verneinendem Ergebnis. Auch ich meine: nein und begründe dies aus einer Zusammenschau mit der schon angesprochenen, jüngst geschaffenen GVO-Rückverfolgbarkeits-Regelung.
In der EG-Verordnung Nr. 1830/2003 besagen Artikel 4 Absatz 4 bzw. Artikel 5 Ab-satz 2: Es müssen die Beteiligten über Systeme und standardisierte Verfahren verfügen, mit denen die relevanten Angaben gespeichert werden können.
Da die Basis-Verordnung weder Standardisierung noch Speicherbarkeit erwähnt, können solchermaßen aufgearbeitete Informationen nach ihr auch nicht verlangt werden.
Andererseits verlangen die Begriffe „Systeme und Verfahren“ aber doch mehr als nur die Möglichkeit, rückverfolgbarkeitsrelevante Daten anlässlich eines sicherheitsrelevanten Krisenfalles erst aus vorhandenen Unterlagen wie Bestellungen, Lieferscheinen, Rechnungen oder ähnlichem heraussuchen und zusammenstellen zu können. Nach meiner Vorstellung sind die relevanten Daten wareneingangs- bzw. warenausgangsparallel aus den vorhandenen Unterlagen herauszuschreiben und systematisch so zusammenzustellen, dass sie sofortigem, effektivem Zugriff zugänglich sind und der Überwachung auf Anforderung in Kopie übergeben werden können.
Es bleibt nun noch die Vorschrift des Artikels 18 Absatz 1 der Basis-Verordnung. Sie lautet – verkürzt wiedergegeben: „Die Rückverfolgbarkeit … ist … sicherzustellen.“
Was ich in diesem Zitat ausgespart habe, ist zum einen die nähere Umschreibung des Objekts der Rückverfolgbarkeit, nämlich Lebensmittel, …, der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere und alle sonstigen Stoffe, die dazu bestimmt sind oder von denen erwartet werden kann, dass sie in einem Lebensmittel verarbeit werden.
Diese Aufzählung deckt sich im Ergebnis mit der in der früher zitierten Definition der Rückverfolgbarkeit enthaltenen, nur dass dort die Objekte der Rückverfolgbarkeit im Singular „ein Lebensmittel“, hier jedoch im Plural bzw. etwas konkreter nicht ein Stoff, sondern „alle sonstigen Stoffe“ genannt sind. Ein sachlicher Unterschied ergibt sich daraus nicht.
Ausgespart habe ich in dem Zitat von Artikel 18 Absatz 1 außerdem die örtliche Umschreibung des Bereichs, in dem die Rückverfolgbarkeit – wie es heißt – „sicherzustellen“ ist, nämlich in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen, während es in der Definition „durch alle“ statt „in allen“ Stufen heißt. Der Unterschied mag sich daraus erklären, dass die Definition die Gesamtschau aller Stufen im Blick hat, während Artikel 18 Absatz 1 auf die einzelnen Stufen abhebt. Als rechtlich relevant vermag ich jedoch auch diesen Unterschied nicht anzusehen.
Wenn somit nach vorgenannten Kriterien die Rückverfolgbarkeit „sicherzustellen“ ist, so fragt sich, welchen Regelungsgehalt diese Vorschrift aufweist.
Konkrete Adressaten – wie in den Absätzen 2 und 3 „die Lebensmittelunternehmer“ oder in Absatz 4 mittelbar die für die Lebensmittel Kennzeichnungs- und Kenntlich-machungspflichtigen – nennt Absatz 1 nicht. Allenfalls über die erwähnten Lebens-mittelstufen könnten Lebensmittelunternehmer sich angesprochen fühlen.
Ebenso wenig enthält Absatz 1 eine klare und eindeutige Verhaltens- oder Handlungsanweisung wie die Absätze 2 und 3 mit der Anordnung zur Sammlung und Verfügbarhaltung bestimmter, genau benannter Daten und Absatz 4 mit der Anordnung der Kennzeichnung oder Kenntlichmachung. Das Gebot, etwas derart Differenziertes wie die Rückverfolgbarkeit „sicherzustellen“, sie also im Ergebnis effektiv zu realisieren, sie in die Praxis umzusetzen, ist solange indifferent, wie es nicht mit der Nennung bestimmter Verhaltensweisen kombiniert wird.
Teils wird vertreten, Absatz 1 richte sich an die Unternehmen, und es wird sodann aus der Vorschrift eine grundsätzliche Verpflichtung zu betriebsinterner chargenbezogener Rückverfolgbarkeit extrapoliert, die jedoch sogleich wieder einschränkend dahin interpretiert wird, der Chargenbezug könne für verschiedene Produktionsverfahren (Stichworte: kontinuierliche Produktion, Rohstoffzufuhr aus turnusmäßig nachgefüllten Silos u. ä.) nicht maßgeblich sein. Mir sind derartige Argumentationen juristisch zu unpräzise, zu wenig handhabbar, und ich möchte ihnen hier deshalb nicht folgen.
Insbesondere das – auch in der Europäischen Union gewährleistete und in der künftigen Unionsverfassung auch schriftlich zu etablierende – Gebot, dass alles Hoheitshandeln nach rechtsstaatlichen Grundsätzen zu erfolgen hat, verlangt unter anderem, dass belastende Eingriffe, wie hier Vorgaben zur Realisierung der Rückverfolgbarkeit, hinreichend bestimmt und genau sein müssen, um rechtlichen Bestand ha-ben zu können und befolgt werden zu müssen. Dies gilt umso mehr, wenn – wie hier gemäß Artikel 17 Absatz 2 im letzten Satz – die Nichtbefolgung von Unternehmerpflichten sanktionsbewehrt ist. Hier gilt allgemein das grundgesetzliche Prinzip des Artikels 103 Absatz 2 „nulla poena sine lege“, keine Strafbarkeit ohne die Strafbarkeit hinreichend bestimmt androhendes Gesetz.
Die Regelungssystematik von Artikel 18 der Basis-Verordnung stellt sich mir also etwas anders dar, als sie – sofern überhaupt untersucht – hier und da in juristischen Äußerungen zur Verordnung gesehen wird: Den Absatz 1 sehe ich nicht als gezielt an die Unternehmen gerichtet an, zumal er nicht hinreichend bestimmt und deshalb auch nicht eindeutig befolgbar ist. Nach meinem Verständnis enthält er nur eine Art Programmsatz oder Zielvorgabe, zu deren näherer Ausgestaltung die folgenden Absätze 2 – 5 dienen. Der erste Absatz leitet von der Definition der Rückverfolgbarkeit auf deren praktische Verwirklichung über: „Rückverfolgbarkeit ist“ – dort, „sie ist sicherzustellen, und zwar wie folgt“ – hier. Dem Absatz 1 kommt damit auch der Charakter eines Appells bzw. einer Aufgabenzuweisung an die Überwachungsbehörden zu. Diese Sicht der Dinge erscheint auch deshalb als nachvollziehbar, weil im unmit-telbar vorausgehenden, mit „Zuständigkeiten“ überschriebenen Artikel 17 umfänglich unter anderem von den Aufgaben der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Lebensmittelrechts die Rede ist.
Mein Normenverständnis führt nun allerdings nicht zu dem Befund oder der Empfehlung: Vergessen Sie die chargenbezogene Rückverfolgbarkeit, solange sie nicht definitiv verlangt und angeordnet wird. Vielmehr liegt die Sache differenzierter:
Im Rahmen der obligatorischen Loskennzeichnung ist nach § 1 Absatz 2 der entsprechenden Verordnung „ein Los … die Gesamtheit von Verkaufseinheiten eines Lebensmittels, das unter praktisch gleichen Bedingungen erzeugt, hergestellt oder verpackt wurde“.
Im 8. Erwägungsgrund zur zugrunde liegenden EG-Richtlinie heißt es, dass die Teile eines Loses „praktisch identische Erzeugungs- bzw. Herstellungsmerkmale aufweisen müssen, so dass sie als eine homogene Gesamtheit angesehen werden können“.
Der Konnex zum Stichwort chargenbezogene Rückverfolgbarkeit ist also unverkennbar, und die Amtliche Begründung zur deutschen Verordnung besagt: „In allen Fällen, in denen von Lebensmitteln eine gesundheitliche Gefährdung ausgeht …, können aufgrund der Losangabe effektivere Maßnahmen getroffen werden.“
Auf meine drei Eingangsfälle darf ich insoweit verweisen. Die Kommentierung der Loskennzeichnungs-Verordnung nennt als Charakteristika praktisch gleicher Bedingungen „u.a. die Beschaffenheit der Zutaten sowie die Liefermenge der Zutaten“.
Die obligatorische Loskennzeichnung gebietet also schon seit langem im Interesse der Rückverfolgbarkeit, schlüssige Konzepte für die eingrenzende Gestaltung der Lose parat zu haben. Wo nicht ohnehin schon so praktiziert, sollte die Losebildung den Erfordernissen der Rückverfolgbarkeit angepasst werden.
Wengleich eine Dokumentation zur Bildung der gekennzeichneten Lose nicht vorgeschrieben ist, dürfte sie doch weithin praktiziert werden. Selbst wenn keine Pflicht normiert ist, der Überwachung entsprechende Unterlagen auf Anfrage im Krisenfall zur Verfügung zu stellen, kann meines Erachtens nichts Entscheidendes dagegen sprechen, dies zwecks Eingrenzung von Rücknahme- und Rückrufaktionen zu tun. Jedenfalls kann die Überwachung – im Sinne einer „den Umständen angemessenen Maßnahme“ im Sinne von Artikel 17 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Basis-Verordnung – darum bitten bzw. danach fragen. In der Terminologie des zu zeitgleichem Inkrafttreten mit Artikel 18 der Basis-Verordnung vorgesehenen neuen Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches sind der Überwachung gemäß § 38 Ziffer 4 „erforderliche Auskünfte zu erteilen“ zur Unterstützung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben, und nach § 36 Absatz 2 Ziffer 4 kann die Überwachung ohnehin u. a. „Herstellungsbeschreibungen und Unterlagen über die bei der Herstellung verwendeten Stoffe einsehen und hieraus Abschriften, Auszüge und Ausdrucke anfertigen“, und nach Ziffer 5 sind hier u. a. auch „Auskünfte zu erteilen über die zur Verarbeitung gelangenden Stoffe und deren Herkunft“.
Bleiben die von der Überwachung im Interesse der Rückverfolgbarkeit verfolgten Informationsanliegen aus deren Sicht ohne hinreichenden Erfolg, so muss – und hier schließt sich der Kreis zu bisherigen Stellungnahmen zur Rückverfolgbarkeit – mit dem Verlangen oder der Anordnung entsprechend umfangreicherer Rücknahme- und Rückruf- sowie Warnungsaktionen gerechnet werden.
Es fragt sich nun nach allem Bisherigen, ob meine Darlegungen anhand des Wortlautes der Verordnung Bestand haben können auch angesichts der dem Verordnungstext voranstehenden Erwägungsgründe. Es handelt sich hierbei um die Mitteilung der rechtsetzenden Organe, aus welchen Gründen sie was in welcher Art zu regeln beabsichtigen oder auch geregelt haben. Die Erwägungsgründe entsprechen im nationalen deutschen Recht der Amtlichen Begründung, die jedoch – anders als beispielsweise in der französischen Gesetzgebung – nicht mitveröffentlicht wird, son-dern nur separat zugänglich ist. Die Erwägungsgründe haben selbst keine Regelungskraft, sie können aber dem Verständnis des verbindlich Geregelten und der „Erleuchtung“ der Normadressaten dienen. Sie können allerdings nichts zum Inhalt der Rechtssätze machen, was nicht in ihnen geschrieben steht, schon gar nicht können sie contra legem, also gegen den Wortlaut eines Gemeinschaftsrechtsaktes ins Feld geführt werden.
Wie verhält es sich nun im vorliegenden Fall? Von den insgesamt 62 Erwägungs-gründen beziehen sich ganze zwei auf die Rückverfolgbarkeit. In Erwägungsgrund 28 heißt es u. a., es sei „notwendig, ein umfassendes System der Rückverfolgbarkeit bei Lebensmittelunternehmen festzulegen, damit gezielte und präzise Rücknahmen vorgenommen werden können bzw. damit der Verbraucher oder die Kontrollbediensteten entsprechend informiert werden können und damit womöglich unnötige weiterge-hende Eingriffe bei Problemen der Lebensmittelsicherheit vermieden werden können“.
Diese Erwägungen beschränken sich meines Erachtens auf Zielvorgaben des Regelungsanliegens, sagen aber nichts über die zur Zielverwirklichung einzusetzenden Mittel. Sie machen zudem – klarer als der Verordnungstext selbst – die Verbindung zwischen Rückverfolgbarkeit und bei Sicherheitsmängeln zu ergreifenden Krisen-maßnahmen deutlich. Soweit das anzustrebende System als „umfassend“ charakterisiert wird, dürfte dabei an die verschiedenen Stufen der Lebensmittelkette gedacht sein. Die Eröffnung von Informationen an die Überwachung ist in Artikel 18 Absätze 2 und 3 durch die entsprechenden Mitteilungspflichten der Unternehmen umgesetzt.
Fazit: Der 28. Erwägungsgrund enthält letztlich nichts „Neues“.
Wie steht es um die folgende Nummer 29, welche besagt: „Es muss sichergestellt werden, dass ein Lebensmittel …unternehmen einschließlich des Importeurs zumindest das Unternehmen feststellen kann, das das Lebensmittel, …, das Tier oder die Substanz, die möglicherweise in einem Lebensmittel verarbeitet wurden, geliefert hat, damit bei einer Untersuchung die Rückverfolgbarkeit in allen Stufen gewährleistet ist“.
Hierzu ist im Vergleich zum Wortlaut von Artikel 18 Absatz 2 folgendes zu sagen: Sichergestellt ist die Feststellbarkeit der Lieferanten, indem dort vorgeschrieben ist: „Die Lebensmittel…unternehmer müssen in der Lage sein, jede Person festzustellen, von der sie … erhalten haben“.
Wenn es sodann heißt, „zumindest“ müsse die Feststellbarkeit der Lieferanten und ihrer Lieferungen sichergestellt werden, so können und müssen aufgrund der Formulierung nicht weitere Verhaltenspflichten in den Verordnungstext hineininterpretiert werden, zumal eine weitere, aber im Erwägungsgrund nicht erwähnte ohnehin in ihm enthalten ist, nämlich die Pflicht auch zur Feststellbarkeit der Belieferten bzw. Abnehmer.
Es bleibt schließlich der auffällige Unterschied zu Artikel 18 Absatz 2, dass nicht das Gelieferte und bestimmungs- oder erwartungsgemäß Verarbeitbare erfasst sein sollte, sondern nur das möglicherweise Verarbeitete. Eine derartige Vorstellung des Normsetzers ist auf jeden Fall nach dem klaren Wortlaut von Artikel 18 Absatz 2 nicht Gesetz geworden, und sie kann den Gesetzeswortlaut auch nicht abändern. Sie hätte im übrigen zur Folge, dass Lieferanten und deren Lieferungen erst und nur bei Eingang in die Produktion erfasst zu werden brauchten.
Zudem war auch nur vorgesehen, wurde aber auch so nicht Gesetz, die Feststellbarkeit „möglicherweise“ verarbeiteter Lieferungen. Diese einschränkende Formulierung macht deutlich, dass ersichtlich ein strikter Chargenbezug nicht beabsichtigt war.
Wäre er beabsichtigt gewesen, so hätte er zweifelsfrei in den Verordnungswortlaut hineingeschrieben werden können und hineingeschrieben werden müssen.
Dass der Lebensmittelüberwachung im Beanstandungsfalle jedenfalls möglicherweise verarbeitete Rohstoffe und sonstige Zutaten auf Nachfrage im Eigeninteresse mitgeteilt werden sollten, wurde bereits betont.
Mein Ergebnis ist: Die Erwägungsgründe haben nichts zutage gefördert, was meinem zuvor dargelegten Verständnis der Rückverfolgbarkeitsvorschriften widersprechen würde.
Schluss
Zum Schluss noch zwei ergänzende Anmerkungen. Zum einem scheint mir wichtig ein Hinweis auf Artikel 14 Absatz 6 der Basis-Verordnung. Diese Vorschrift bestimmt, dass eine ganze Charge, ein Posten oder eine Lieferung von Lebensmitteln als nicht sicher anzusehen ist, wenn auch nur ein Lebensmittel daraus für nicht sicher befunden wurde, es sei denn, es werde bei eingehender Prüfung kein Nachweis dafür gefunden, dass auch die anderen Lebensmittel nicht sicher sind. Eine Entsprechung hat diese Vorschrift im bisherigen deutschen Lebensmittelrecht nicht. Sie schärft zudem das Bewusstsein dafür, dass der Aspekt der Lebensmittelsicherheit durch die Basis-Verordnung noch größeres Gewicht erlangt hat als bisher.
Meine zweite Erwägung: Wie lange sind die Rückverfolgbarkeitsdaten aufzubewahren und verfügbar zu halten? Auch dazu sagt die Verordnung nichts – anders als die erneut zu erwähnende Rückverfolgbarkeitsregelung im GVO-Bereich. Zweckmäßig dürfte sein eine Aufbewahrung deutlich über die Mindesthaltbarkeit der in Verkehr gebrachten Endprodukte hinaus – vielleicht zwei Jahre länger, wie es weltweit tätige Mandanten von mir praktizieren unter der Perspektive der Loskennzeichnung. Künftig mag eine solche Frist abgekürzt werden können, da in dem neuen LFGB vorgesehen werden soll, dass die Unternehmen über erfolgte Probenahmen – wie z. B. schon seit langem in Italien – alsbald danach zu informieren sind.
Endgültig zum Schluss kommend: Mit meiner – wenn auch spezifisch begründeten – Ansicht zum Nichtbestehen einer Pflicht chargenbezogener Rückverfolgbarkeit nach dem Regelungsgehalt der Basis-Verordnung befinde ich mich offenbar in Übereinstimmung mit der des zuständigen Referenten des BMVEL, wie sie morgen vor zwei Wochen in der „Lebensmittelzeitung“ gemeldet wurde.
Ansonsten will ich noch sagen, dass meine Ausführungen um eine möglichst objektive und neutrale Stellungnahme zur Rückverfolgbarkeit bemüht waren, nicht um eine interessenbezogene und damit eher anwaltliche. Dies schien mir umso mehr angebracht, als die Diskussion noch in vollem Gange ist, sogenannte Workshops auf nationaler und supranationaler Ebene mit in die Rechtsetzung eingebundenen Personen ins Auge gefasst sind, auch der Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde e.V. (BLL) binnen kurzem ein Seminar zum Thema abhält und nicht zuletzt noch über ein Jahr Zeit ist, bis das hier erörterte Gemeinschaftsrecht wirksam wird.
Wenn ich mir das – nicht in meinem Rechtschreiblexikon verzeichnete – Wortungetüm „Rückverfolgbarkeit“ mit dem englischen „traceability“ vergegenwärtige, so leite ich hieraus die Erkenntnis ab, dass für den Krisenfall jedenfalls Spurensuche vermieden werden soll, vielmehr die Spuren bereits möglichst klar zutage liegen sollen.
